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进一步加强东西部扶贫协作《指导意见》政策解读

作者: 发布时间: 2016-12-08 点击数:9153次

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11月27日,中办、国办印发了《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》。国新办于12月8日举行新闻发布会,国务院扶贫办党组成员、副主任洪天云,社会扶贫司司长李春光介绍《指导意见》有关情况,回答记者提问,从东西部扶贫协作的重大战略决策、银川会议主要精神、20年来的主要经验、调整东西部扶贫协作结对关系的基本思路,《指导意见》的总体要求、结对关系、主要任务、保障措施、考核问责机制等方面进行了政策解读。

  《指导意见》包括总体要求、结对关系、主要任务和保障措施

  这个《指导意见》是贯彻党中央去年年底召开的中央扶贫开发工作会议和习近平总书记重要讲话、李克强总理重要批示的一个重要文件,是新形势下进一步加强和改进东西部扶贫协作工作的一个重要遵循,也是东西部扶贫协作工作开展20年后中办、国办首次印发专门文件推动这项工作。这里还有很多具体内容和安排,是具有里程碑意义的一次会议。文件有四章14条,包括总体要求、结对关系、主要任务和保障措施。

  国务院扶贫办领导小组领导每年进行工作考核,督促检查,并且把考核结果向党中央国务院报告。文件印发后,11月上旬扶贫办召集了东部9省市就怎么贯彻文件召开了专题会议安排部署。文件印发后,需要全社会了解、全社会监督、全社会参与。国务院扶贫办动员东部地区各方面力量参与这项工作,也让西部地区积极行动起来,做好工作对接。

  《指导意见》的四方面亮点

  第一,主题鲜明。《指导意见》通篇贯彻了东西协作和对口支援都要聚焦脱贫攻坚,坚持实施精准扶贫、精准脱贫基本方略的要求。

  第二,任务明确。围绕五个方面开展具体的东西帮扶:一是开展产业合作;二是组织劳务协作;三是加强人才支援;四是加大资金支持;五是动员社会参与。这五个措施都要聚焦建档立卡贫困人口。

  第三,重点突出。这次《指导意见》按照中央要求调整结对关系,一个是突出对民族地区、贫困程度深的难点地区的支持,将京津冀纳入扶贫协作体系。携手奔小康行动也聚焦到县和县的帮扶,县县结对,加强帮扶。

  第四,保障有力。要求帮扶双方的主要领导亲自关心、亲自部署,每年要到扶贫协作地区互动,共同研究东西扶贫协作规划。同时,建立了考核制度、督查巡查制度,东西扶贫协作已经纳入国家脱贫攻坚考核范围。

  《指导意见》是贯彻落实中央关于打赢脱贫攻坚战的决定和中央扶贫开发工作会议以及习近平总书记银川会议精神的重要文件。是东西扶贫协作工作的重要遵循。文件的出台必将指导各地把这项工作做得更加深入。

  东西部扶贫协作是促进共同富裕的重大战略决策

  东西部扶贫协作工作是党中央、国务院为加快西部贫困地区扶贫开发进程、缩小东西部发展差距,促进共同富裕作出的重大战略决策。

  1996年5月,中央确定北京、上海、天津、辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、大连、青岛、宁波、深圳等9个东部省市和4个计划单列市与西部10个省区开展扶贫协作,同年10月,中央扶贫开发工作会议进一步作出部署,东西扶贫协作正式启动。

  20年来,东西部有关省市党委政府坚持从两个大局、逐步实现共同富裕的战略高度认识和推动这项工作,开展了多层次、多形式、宽领域、全方位的扶贫协作,逐步形成了以政府援助、企业合作、社会帮扶、人才支持为主要内容的工作体系,涌现出了今年银川会议上肯定和鼓励的闽宁协作、沪滇合作、两广协作等各具特色的东西帮扶模式,取得了显著成绩。

  银川会议是扶贫开发史上的重要里程碑

  7月20日,习近平总书记在银川主持召开东西部扶贫协作座谈会,发表重要讲话,回顾总结我国东西部扶贫协作和对口支援的实践,全面安排部署“十三五”东西部扶贫协作和对口支援工作,对扎实推进中央脱贫攻坚决策部署提出明确要求。总书记指出,“东西部扶贫协作和对口支援,是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略,是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局,是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措,必须长期坚持下去。”同时,对进一步提高东西部扶贫协作工作水平提出了四条重要指示,要求提高认识,加强领导;完善结对,深化帮扶;明确重点,精准聚焦;加强考核,确保成效。

  银川会议是在扶贫开发实施30周年,东西部扶贫协作开展20周年之际召开的一次重要会议,是扶贫开发史上的重要里程碑,上承扶贫开发伟大实践,下启脱贫攻坚全新征程,为扶贫开发攻克最后堡垒注入了新的思想动力和工作动力,提供了重要遵循。

  各地贯彻落实银川会议重要精神的主要进展

  银川会议召开后,李克强总理作出重要批示,汪洋副总理分别于7月28日和8月25日,主持召开国务院扶贫开发领导小组专题会议和全国加强东西部扶贫协作工作电视电话会议,学习贯彻习近平总书记银川会议重要讲话精神,研究安排部署东西部扶贫协作相关工作。

  东西帮扶双方认真贯彻落实会议精神,积极行动,普遍开展了调研考察、高层对接、签署协议、编制规划等工作。特别是东部省市主要负责同志前往扶贫协作省份沟通对接,亲自推动工作落实。会议刚刚结束,7月21日,福建省省委书记尤权率党政代表团在宁夏进行了考察对接。广东省省委书记、中央政治局委员胡春华同志于8月3-9日、9月3-4日,分别赴西藏、四川凉山、贵州毕节、云南昭通和广西百色调研对接。山东省省委副书记、省长郭树清带领省市有关负责同志赴重庆考察调研鲁渝扶贫协作工作。9月中旬,江苏省省委书记李强率党政代表团,赴陕西省就贯彻落实习近平总书记东西部扶贫协作座谈会重要讲话精神,进行学习考察。11月上旬,天津市市委书记李鸿忠、市长王东峰率天津市党政代表团赴河北承德考察和工作对接。京津冀纳入东西扶贫协作工作体系。上海市市委书记韩正、市长杨雄在11月上旬率党政代表团赴云南楚雄、德宏等地考察并进行工作对接。这个周末,北京市主要领导将带队到河北进行具体工作对接。11月10日,四川省省长尹力带队赴浙江对接。

  中央有关部门认真贯彻落实银川会议精神,在东西部扶贫协作工作框架下,积极动员本系统和本行业开展东西扶贫协作。中央组织部围绕东西部扶贫协作选派挂职干部,组织东西部省委组织部门同志,分别在福建和宁夏开展了两次工作调研座谈。人社部重点就劳务协作和工作协调做了专门布置和发了文件。国家卫计委、国家中医药管理局、中央军委政治工作部、中央军委后勤保障部和国务院扶贫办开展健康扶贫行动,把东部地区的三甲医院如何对口帮扶贫困县县级医院工作进行了部署。教育部和扶贫办就东西部职教集团、高职院校、中职学校搭建一对一或多对一结对帮扶关系,实现西部地区职教集团、高职院校、中职学校结对帮扶全覆盖印发了通知。

  调整完善结对关系实现结对帮扶全覆盖

  根据习近平总书记“适当调整结对关系”的要求,汪洋副总理主持召开国务院扶贫开发领导小组专题会议进行了研究部署,确定了调整东西部扶贫协作结对关系的基本思路是:原有的东西部扶贫协作省际之间结对关系不变,原有的对口支援西藏、新疆和四省藏区对口帮扶关系不变,原有的东西部扶贫协作和对口支援管理体制不变;对一些经济下行压力较大、帮扶任务和自身扶贫任务较重的东部省市适当调减帮扶任务,对贫困程度较深、脱贫任务重的西部省市,协调东部省市适当调增帮扶力量;落实京津冀扶持贫困地区发展的任务;东西部扶贫协作和对口支援,都要贯彻精准扶贫精准脱贫方略,聚焦脱贫攻坚。在国务院领导的支持下,顺利调整完善,方案报经中央主要领导同志批示同意。

  经过上述调整,实现了对30个民族自治州结对帮扶的全覆盖,加强了云南、四川、甘肃、青海等重点贫困市州的帮扶力量,调整了辽宁、上海、天津的帮扶任务,落实了京津冀协同发展中“扶持贫困地区发展”的任务。调整后,共有东部9省(直辖市)、13个城市对口帮扶西部10个省(区、市),吉林、湖北、湖南的3个少数民族自治州和河北省张家口、承德、保定3市也对接起来。

  启动“携手奔小康”行动确保如期实现目标

  习近平总书记在东西部扶贫协作座谈会上明确指示要“着力推动县与县精准对接,组织辖区内经济强县(市、区)同对口帮扶省份贫困县结对帮扶,实施‘携手奔小康’行动”。根据这一指示,国务院扶贫办在扶贫日正式启动了这项活动。经商东西部有关省(区、市),截至11月底,共确定了东部249个经济较发达县(市、区),与西部地区354个贫困县开展“携手奔小康”行动,其中少数民族县占267个。

  东部省份组织本行政区域内经济较发达县(市、区)与扶贫协作省份和市州扶贫任务重、脱贫难度大的贫困县开展携手奔小康行动,是党中央国务院的安排部署,是实施精准扶贫精准脱贫的新举措,是总书记对这项工作高度重视、高度关心的新安排。下一步,双方将科学编制帮扶规划,加强干部人才交流,积极开展产业合作,建立和完善劳务对接机制,广泛开展教育、文化、卫生、科技等方面的合作,不断拓展合作领域,努力支持西部地区贫困县打赢脱贫攻坚战,如期实现全面建成小康社会的目标!

  20年来东西部扶贫协作的主要经验

  在7·20会议上,总书记对东西部地区这20年来的工作全面肯定,梳理起来至少有五个方面值得肯定,也是经验。

  一是始终坚持两个大局、共同富裕的思想。两个大局是小平同志80年代提出来的,全国要集中力量让东部地区、条件好的地区先富起来,西部地区服从这个大局,支持东部地区加快发展。第二个是东部地区发展到一定阶段,富裕以后,要帮助带动西部地区共同发展,才能实现共同富裕。

  二是始终坚持政府主导,不断完善政策机制,党委政府主要领导带队到西部地区专门研究、专门规划,政府主动示范引领。

  三是始终坚持优势互补、促进共同发展。东西部扶贫协作是协作、合作、帮带,东部地区有人才资源、资金资源、管理资源,西部地区有自己的劳动力资源、土地资源、自然资源以及大市场资源,双方有效地互补合作,一直做得比较好。通过扶贫协作,不仅西部得到发展,参与扶贫协作的东部地区企业、产业也不断地提升和发展。

  四是始终坚持规划引领,抓好项目落实。要先谋定而后动,西部地区期望值很高,东部地区组织资源的时候要和西部实际结合起来进行谋划、规划,落实到具体项目的时候有效推进实施。

  五是更加注重面向基层,特别是注重民生导向。打赢脱贫攻坚战要聚焦脱贫攻坚,重点围绕建档立卡贫困人口。贫困地区集中在民族地区、西部地区和边境地区。这一块最难的是贫困乡村的基础设施建设、产业布局、劳动力技能培训和公共服务平台建设。

  存在的薄弱环节和问题

  一是资源比较分散,聚焦脱贫攻坚不够。帮扶的时候存在重城市、轻农村;重基础设施建设、轻产业等问题。再就是,重视面上的扶持,针对建档立卡的贫困群众不够。

  二是东西部帮扶工作出现了不平衡。所谓不平衡,东部地区九个省十多个市都是有力量的市,但是有个别省、少数市做得不好,表现在东部有的省市具体实施、具体落实做的少,西部主动沟通、主动争取的意识远远不够。有些东部省市的扶持资金、扶持项目重点放在城市,甚至有些建大广场,和西部地区区域长远发展、老百姓增收存在“两张皮”。

  三是东部地区的社会力量动员还没有好好发挥出来。东部地区不仅仅有政府资源,大量的企业资源、社会组织资源,很多个人也希望去献爱心、做慈善,做一点实实在在的事儿,但是找不到对接点。怎么去动员和组织也存在不足。

  四是缺乏考核,责任不落实,也是20多年来的一个不足。去年总书记在中央扶贫工作会议上,这一次在宁夏银川会议上专门讲了要把考核、落实责任作为下一步工作重点。

  东西部扶贫协作和对口支援的共同点

  第一,都是中央对西部欠发达地区、贫困地区做出的一项加快扶贫开发进程的重大决策。

  第二,东西部扶贫协作和对口支援,其实是相辅相成的。1996年开始先是组织东部发达省市帮助西部贫困地区,后来中央出台援疆、援藏、援青海四省藏区甚至还有革命老区等政策,东西协作和对口支援都是国家对边疆地区、民族地区、革命老区加大脱贫进程,实现共同富裕的一个战略举措,都是围绕扶贫攻坚,坚持精准扶贫、精准脱贫的战略方略。东西扶贫协作和对口支援也必须作为一项重大决策长期坚持下去。

  调整结对关系坚持:“三个不变、两个适当、一个落实”

  “三个不变”:东西原有体制不变、对口帮扶原有结对关系不变、东西和对口支援原有的管理体系不变。

  “两个适当”:对西部贫困程度深的适当增加帮扶力量,实现了对30个少数民族自治州的全覆盖,对东部经济下行压力较大,自身帮扶任务较重的省份适当调减任务。

  “一个落实”:落实京津冀一体化扶持贫困地区发展的任务。

  这次调整或增加了江苏省和青岛、济南、杭州、宁波、福州、广州、深圳、珠海、中山、东莞、佛山等省市的结对帮扶关系。增加了北京市帮扶河北省张家口市和保定市,天津市帮扶河北承德市。根据2015年贫困发生率、贫困人口数,对西部的115个地市和全国30个少数民族自治州进行排名,梳理出16个贫困程度较深、脱贫攻坚任务重、尚没有落实结对帮扶或帮扶力量较弱怒江、昭通、凉山、陇南、定西、湘西、恩施等市州,协调新增东部城市帮扶。同时要求东部地区对西部贫困程度深的县要县县结对,实施携手奔小康行动。江苏原来帮扶陕西,此次江苏新增帮扶青海西宁和海东。补充辽宁此次调整的任务。

  东部和西部加强合作合力攻坚的两个强调”

  首先是如何互动,互动就得走动,所以得有工作上、机制上的要求。合力攻坚,就是要形成合力。然后聚焦脱贫攻坚来做。主要是“两个强调”:

  一是强调东西扶贫协作,扶贫是主题,协作是重点。通过一些机制保障,比如东西扶贫双方党政主要领导一定要亲自抓这件事情,两地每年定期走访、定期互动。东西扶贫协作开展了20年,福建帮助宁夏也开了20次党政联席会议,会议上专门研究两地协作规划、年度计划和工作重点。

  二是强调东部地区承担的是帮扶责任,西部地区承担的是脱贫攻坚主体责任。东部要围绕五个方面:产业、就业、人才、资金、社会动员,把力量组织好,输送到西部地区。西部省份要把各方面资源整合到一起,形成合力来推动脱贫攻坚。西部是主体责任,要主动对接。过去部分省份就缺乏主动沟通,等着帮扶。现在要求必须主动对接,提出贫困需求,共同研究制定帮扶规划。

  《指导意见》明确了新时期东西协作就是聚焦精准脱贫,瞄准五千多万的建档立卡贫困人口。比如产业合作,考核评估的时候要有具体脱贫人数。通过产业合作带动了扶贫协作地区哪个村、哪个贫困户增收脱贫了。其他四种形式也一样。

  “携手奔小康”行动的举措及成效

  携手奔小康是总书记特别看中,特别关注,亲自安排、亲自部署,提出要求的一项活动。这项活动有三个方面的概念:

  一是过去20年,县和县之间已经有结对,过去不叫“携手奔小康”。这一轮打赢脱贫攻坚战,要求东部组织经济相对发达县和西部贫困县结对,围绕解决贫困人口脱贫和区域发展开展工作,主题是“携手奔小康”。到2020年要实现贫困县全部摘帽、贫困人口全部脱贫。

  第二,东部地区动员249个县与西部地区354个县结对。这是11月底的数据,部分省市,比如江苏对青海、浙江对恩施州、延边州,还在协商落实。此次帮扶的354个县都是贫困县,其中267个是少数民族县,也是最困难的县,对这些县进行针对性扶持非常重要。

  第三,具体内容上,主要围绕五块内容为重点。聚焦扶贫,如果重点不突出、目标不明确、具体安排的工作不落实就是纸上谈兵。要聚焦四个方面:

  首先是产业合作。把能让老百姓参与又能增收的产业选择好。产业要和当地的资源条件、百姓参与能力结合起来。

  二是提供一些就业岗位,通过就业增加收入带动脱贫。

  三是增加教育、文化、医疗、卫生、社会等方面人才支援。精准选派,和西部需求结合起来。

  四是通过多种方式增加资金支持。东部地区区县,在百姓增收、百姓发展上有很多经验,要和西部脱贫对接起来。比如江苏镇江市革命老区有一个老同志组建农民专业合作社,不仅把合作社建起来,还要求入社党员带动贫困户发展。好的项目和产品选好这些经验可以在西部推广。

  通过这些方式“携手奔小康”行动就做的更实更细,有实实在在的效果。

  东部地区内部区域间扶贫主要情况

  打赢脱贫攻坚战,东部地区部分省任务非常繁重,山东省国家贫困线下的贫困人口还有200多万,它是最多的,第二是辽宁省,辽宁辽西地区的扶贫任务也非常繁重,闽宁协作是很好的经验,但是闽西北特别是中央苏区的发展差距也很大。广东的粤西北还是属于欠发达,这是和省内其他地区发展来讲来说的,省里正组织珠三角的发达市县和其他帮扶资源,进行点对点的帮扶。清远市、韶关市有关县,这两轮帮扶效果非常好,老百姓的精神面貌有很大改变。当然,也确实有难度,需要进一步做好。

  同时对东部欠发达区域如何发展还安排探索试点任务。这一轮打赢脱贫攻坚战只是解决国家贫困线以下的贫困问题。即,到2020年全面实现小康,提前十年解决绝对贫困人口问题。2020年以后欠发达地区、低收入群体怎么更好发展,东部还承担了国家试点任务。辽宁阜新、江苏宿迁、浙江丽水、广东清远都在探路,他们在解决好自己问题的同时,还要为如何更好统筹城乡发展为全国探索示范。

  东西部扶贫协作优势互补合作扶贫的主要模式

  如何做好优势互补?要搞清楚优势在哪里。现在帮扶叫做“拉郎配”,配对以后要注意两个方面问题,一是要搞清楚帮扶对象在哪里,二是要找出优势是什么。这一轮聚焦脱贫攻坚,国家对贫困户建档立卡,建立了数据库。按国家统计局的监测指标,2014年初的建档立卡贫困人口是8962万,去年年底有5575万,另外,还有水、电、路等基础设施和服务平台都不具备的12.8万个贫困村,这是工作的对象和重点,一定要精准聚焦。帮扶对象明确后,要找出优势在哪里,要和帮扶资源能够有效对接,让老百姓真正参与进来。有人、有资金、有项目,如果去了以后水土不服,就不能有效互补。

  带动东部地区的民营企业、社会组织和个人参与。扶贫协作双方点对点对接后,支持企业到西部积极参与。把企业发展和拓展市场空间结合起来,做到优势互补。通过全国自上而下、东南西北都来关心、参与,形成脱贫攻坚良好氛围。只要大家支持帮助,脱贫攻坚战一定能够打赢。

  东西部协作扶贫的考核问责机制

  这一轮东西扶贫协作,总书记有专门要求,去年中央扶贫工作会议和这一次银川会议上都把缺乏考核作为不足提出。

  第一,要将考核纳入国家打赢脱贫攻坚战考核体系的一个重要内容。考核的时候要突出结果导向、目标导向。目前,西部贫困地区部分县城建设得漂亮,但是产业发展跟不上,缺乏就业岗位,要通过劳务协作转移就业带动脱贫。

  第二,要围绕建档立卡贫困户、贫困村开展帮扶工作。这一轮打赢脱贫攻坚战明确中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。中西部地区贫困县是脱贫的责任主体,东部地区帮扶县承担帮扶责任,双方要互动起来。考核不仅考核东部,也考核西部。

  第三是考核方式。初步考虑采取交叉考核的方式,如江苏考核广东、广东考核浙江、浙江考核山东。考核的过程也是学习的过程,通过考核相互学习、相互启发,推动工作。交叉考核在促进互相学习的同时,也有利于检测帮扶的目标是否准确、结果是不是大家公认。同时西部也要转变观念,主动对接,做好服务,实施好项目。不能像总书记批评的靠着墙根晒太阳,等着帮扶奔小康。